地(dì)方政府債務現狀及最新政策導向

作者：和(hé)君國有(yǒu)資本與國企改革研究中心 任明(míng)濤

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地(dì)方政府債務現狀

 

 

一是地(dì)方政府債務風險總體可(kě)控。截至2018年末，全國地(dì)方政府債務餘額18.46萬億元，如(rú)果以債務率（債務餘額/地(dì)方綜合财力）衡量地(dì)方政府債務水(shuǐ)平，2018年地(dì)方政府債務率爲77%，低于國際通行(xíng)100%到(dào)120%的(de)警戒線。加上(shàng)納入預算管理(lǐ)的(de)中央政府債務14.96萬億元，全國政府債務餘額是33.35萬億元，政府債務和(hé)GDP相(xiàng)比，負債率是37%，低于歐盟60%的(de)警戒線，也(yě)低于主要市場(chǎng)經濟國家和(hé)新興市場(chǎng)國家債務風險水(shuǐ)平。截至2019年8月(yuè)末，全國地(dì)方政府債務餘額21.41萬億元，控制(zhì)在全國人(rén)大(dà)批準的(de)限額之内（一般債務餘額限額13.31萬億元，專項債務餘額限額10.77萬億元）。

二是土(tǔ)地(dì)儲備專項債和(hé)棚改專項債發行(xíng)規模最大(dà)。截至2019年8月(yuè)末，存量項目收益專項債券共1178隻，規模約3.14萬億元，項目類型包括土(tǔ)地(dì)儲備、棚戶區改造、收費公路(lù)、軌道交通、生态環保、教育、醫療、鄉村振興等14類，以土(tǔ)地(dì)儲備和(hé)棚戶區改造項目爲主，其中土(tǔ)地(dì)儲備規模約1.45萬億元，占比46.18%，棚戶區改造約1萬億元，占比31.85%，合計(jì)占比78.03%，收費公路(lù)約0.25萬億元，占比7.96%，排名第三。

三是債券發行(xíng)加快，利率成本下降、債券期限延長。截至2019年8月(yuè)末，全國地(dì)方累計(jì)發行(xíng)新增地(dì)方政府債券2.9萬億元，占全年新增地(dì)方政府債務限額的(de)94%，其中，一般債券0.89萬億元，占全年新增限額的(de)96%，專項債券2.01億元，占全年新增限額的(de)94%，發行(xíng)進度較去年同期提高(gāo)了約34個(gè)百分(fēn)點，按照(zhào)國務院要求，9月(yuè)底地(dì)方債新增額度全部發完沒有(yǒu)懸念。利率成本下降，2019年1-8月(yuè)，新增債券平均發行(xíng)利率3.41%，較去年同期降低44個(gè)基點。債券期限延長，2019年1-8月(yuè)新增債券平均期限8.69年，比去年同期延長了2.39年，逐步實現了與債券支持的(de)項目實施周期相(xiàng)匹配。

四是新增債券偏向穩投資、補短闆領域。截至2019年8月(yuè)末，全國各地(dì)已安排使用(yòng)新增債券2.2萬億元。其中，已安排使用(yòng)新增專項債券1.59萬億元，約占同期已發行(xíng)新增專項債券的(de)80%；已安排使用(yòng)的(de)新增專項債券資金(jīn)中，用(yòng)于鐵(tiě)路(lù)、公路(lù)等交通基礎設施1579億元，占9.9%，用(yòng)于市政建設1186億元，占7.5%，用(yòng)于棚改等保障性住房建設6238億元，占39.2%，用(yòng)于科教文(wén)衛等民(mín)生領域526億元，占3.3%，用(yòng)于農(nóng)林水(shuǐ)利263億元，占1.7%。上(shàng)述穩投資、補短闆領域資金(jīn)投入約62%，積極帶動了有(yǒu)效投資擴大(dà)，發揮了對民(mín)間投資的(de)撬動作用(yòng)。

同時，根據全國人(rén)大(dà)批準,2019年安排新增地(dì)方政府債務限額3.08萬億元，其中，新增一般債務限額0.93萬億元、專項債務限額2.15萬億元。顯然，地(dì)方政府專項債券已成爲撬動基礎設施項目投資的(de)重要資金(jīn)來源，各級财政部門積極探索通過發行(xíng)專項債保障重點領域融資需求，項目投資領域不斷拓寬。

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地(dì)方政府專項債最新政策導向

 

 

2019年6月(yuè)10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地(dì)方政府專項債券發行(xíng)及項目配套融資工(gōng)作的(de)通知》，并提出精準聚焦重點領域和(hé)重大(dà)項目，鼓勵地(dì)方政府和(hé)金(jīn)融機構依法合規使用(yòng)專項債券和(hé)其他(tā)市場(chǎng)化融資方式，重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路(lù)”建設、粵港澳大(dà)灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海(hǎi)南全面深化改革開(kāi)放(fàng)等重大(dà)戰略和(hé)鄉村振興戰略，以及推進棚戶區改造等保障性安居工(gōng)程、易地(dì)扶貧搬遷後續扶持、自然災害防治體系建設、鐵(tiě)路(lù)、收費公路(lù)、機場(chǎng)、水(shuǐ)利工(gōng)程、生态環保、醫療健康、水(shuǐ)電氣熱(rè)等公用(yòng)事業(yè)、城鎮基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施等領域以及其他(tā)納入“十三五”規劃符合條件(jiàn)的(de)重大(dà)項目建設；同時，允許将專項債券作爲符合條件(jiàn)的(de)重大(dà)項目資本金(jīn)，對于專項債券支持、符合中央重大(dà)決策部署、具有(yǒu)較大(dà)示範帶動效應的(de)重大(dà)項目，主要是國家重點支持的(de)鐵(tiě)路(lù)、國家高(gāo)速公路(lù)和(hé)支持推進國家重大(dà)戰略的(de)地(dì)方高(gāo)速公路(lù)、供電、供氣項目。

2019年9月(yuè)4日，國務院常務會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議提出将專項債的(de)政策作用(yòng)進一步放(fàng)大(dà)，包括提前下達專項債部分(fēn)新增額度、擴大(dà)專項債使用(yòng)範圍、擴大(dà)資本金(jīn)使用(yòng)範圍、加大(dà)項目管理(lǐ)等。

一是提前下達專項債新增額度，加快發行(xíng)進度。經十三屆全國人(rén)大(dà)常委會(huì)第七次會(huì)議通過，授權國務院在2019年以後年度，在當年新增地(dì)方政府債務限額的(de)60%以内，提前下達下一年度新增限額(包括一般債務限額和(hé)專項債務限額)，授權期限爲2019年1月(yuè)1日至2022年12月(yuè)31日。提前下達的(de)明(míng)年專項債券部分(fēn)新增額度，便于做好專項債券項目的(de)準備工(gōng)作，促進明(míng)年專項債券更快速更有(yǒu)效發行(xíng)使用(yòng)，同時，有(yǒu)助于實現以資金(jīn)績效爲導向，形成有(yǒu)效投資，确保形成實物(wù)工(gōng)作量。

二是擴大(dà)地(dì)方政府專項債使用(yòng)範圍，向民(mín)生領域傾斜。擴大(dà)地(dì)方政府專項債券使用(yòng)範圍，重點用(yòng)于鐵(tiě)路(lù)、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施，城鄉電網、天然氣管網和(hé)儲氣設施等能(néng)源項目，農(nóng)林水(shuǐ)利，城鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)等生态環保項目，職業(yè)教育和(hé)托幼、醫療、養老等民(mín)生服務，冷(lěng)鏈物(wù)流設施，水(shuǐ)電氣熱(rè)等市政和(hé)産業(yè)園區基礎設施。其他(tā)領域符合條件(jiàn)的(de)項目如(rú)準備充分(fēn)、短期可(kě)形成實物(wù)工(gōng)作量，也(yě)可(kě)以給予支持。本次專項債券使用(yòng)範圍較原來有(yǒu)所擴大(dà)，主要是财政部根據地(dì)方上(shàng)報項目和(hé)實際情況，更加向民(mín)生領域傾斜。

三是擴大(dà)資本金(jīn)使用(yòng)範圍，撬動更多投資資金(jīn)。專項債券可(kě)用(yòng)作項目資本金(jīn)範圍明(míng)确爲符合重點投向的(de)重大(dà)基礎設施領域，并由鐵(tiě)路(lù)、公路(lù)、供電、供氣4個(gè)領域項目，進一步擴大(dà)爲10個(gè)領域項目，即鐵(tiě)路(lù)、收費公路(lù)、幹線機場(chǎng)、内河航電樞紐和(hé)港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網和(hé)儲氣設施、城鄉電網、水(shuǐ)利、城鎮污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)、供水(shuǐ)。同時，鼓勵地(dì)方政府在符合政策規定和(hé)防控風險的(de)基礎上(shàng)，盡量多安排專項債券用(yòng)于項目資本金(jīn)。以省份爲單位，專項債券資金(jīn)用(yòng)于項目資本金(jīn)的(de)規模占該省份專項債券規模的(de)比例一般控制(zhì)在20%左右。專項債可(kě)以撬動的(de)杠杆理(lǐ)論上(shàng)最高(gāo)可(kě)以達到(dào)5倍，但(dàn)從實際操作來說，3倍左右更接近實際情況，假設專項債新增額度新增60%，則2020年新增專項債額度約3.4萬億元，其中20%可(kě)以用(yòng)于項目資本金(jīn)，按3倍杠杆計(jì)算，可(kě)以形成項目資金(jīn)2萬億元，将爲項目建設提供更好的(de)支持。

四是加強項目管理(lǐ)，防止出現“半拉子”工(gōng)程。按照(zhào)“資金(jīn)跟項目走”的(de)要求，專項債額度将向手續完備、前期工(gōng)作準備充分(fēn)的(de)項目傾斜，優先考慮發行(xíng)使用(yòng)好的(de)地(dì)區和(hé)今冬明(míng)春具備施工(gōng)條件(jiàn)的(de)地(dì)區。鼓勵各地(dì)和(hé)有(yǒu)關部門加強項目儲備，項目必須有(yǒu)收益，要優選經濟社會(huì)效益比較明(míng)顯、群衆期盼、遲早要幹的(de)項目，同時也(yě)要防止一哄而上(shàng)，确保項目建設取得實效。

五是禁止專項債資金(jīn)應用(yòng)于土(tǔ)地(dì)儲備、棚改和(hé)房地(dì)産相(xiàng)關領域。根據國常會(huì)會(huì)議精神，未來償債主要依賴土(tǔ)地(dì)出讓收入的(de)土(tǔ)地(dì)儲備專項債、棚戶區改造專項債将暫停，并要求專項債資金(jīn)不得用(yòng)于土(tǔ)地(dì)儲備和(hé)房地(dì)産相(xiàng)關領域、置換債務以及可(kě)完全商業(yè)化運作的(de)産業(yè)項目。同時，地(dì)方也(yě)将按照(zhào)會(huì)議精神，調整專項債額度申報資金(jīn)投向，進一步優化專項債資金(jīn)使用(yòng)，增強專項債對基建的(de)支撐力。